Региональное
Законодательство
Белгородская область

Решение Белгородского областного суда от 18.02.2015 по делу N 3-5/2015-М-2/2015 <О признании недействующим приложения к приказу Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области от 30.08.2012 N 17/27 "Об утверждении нормативов потребления населением коммунальных услуг по отоплению на территории Белгородской области при отсутствии приборов учета" в редакции приказа Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области от 31.05.2013 N 6/3>

БЕЛГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 18 февраля 2015 г. по делу № 3-5/2015-М-2/2015

Белгородский областной суд в составе:
председательствующего судьи Самыгиной С.Л.
при секретаре судебного заседания Л.В.А.
с участием прокуроров Данченко П.В. и Бригадиной В.Ю., представителей Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области Ш.М.В., Е.И.И. и К.Е.В.,
рассмотрев в судебном заседании гражданское дело по заявлению заместителя прокурора Белгородской области о признании недействующим приложения к приказу Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области от 30.08.2012 № 17/27 "Об утверждении нормативов потребления населением коммунальных услуг по отоплению на территории Белгородской области при отсутствии приборов учета" в редакции приказа Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области от 31.05.2013 № 6/3,

установил:

приказом Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области (далее - Комиссия) от 30.08.2012 № 17/27 (в редакции приказов Комиссии от 28.02.2013 № 2/9, от 31.05.2013 № 6/3) (далее - Приказ № 17/27) утверждены и введены в действие с 01.01.2015 нормативы потребления населением коммунальных услуг по отоплению на территории Белгородской области при отсутствии приборов учета в жилых и нежилых помещениях в отопительный период, продолжительность которого составляет 7 месяцев, согласно приложению к приказу.
Первоначальный текст нормативного правового акта опубликован в печатном издании "Белгородские вести", № 218 (3288), 30.11.2012. Внесшие в него изменения приказы - в том же печатном издании, № 44 (3369), 15.03.2013; № 100, 08.06.2013.
Заместитель прокурора Белгородской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим Приказа № 17/27 (в редакции приказа Комиссии от 31.05.2013 № 6/3) в части приложения.
В обоснование требований заявитель ссылался на то, Приказ № 17/27 в оспариваемой части издан без учета пунктов 4 и 11 Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 306 (далее - Правила), и таблицы 6 приложения № 2 к Правилам. В частности, нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению определены без дифференциации по конструктивным и техническим параметрам домов, степени их благоустройства, годам постройки, степени износа внутридомовых инженерных систем, этажности и по другим показателям. Введение в действие с 01.01.2015 единого норматива потребления по отоплению для населения двадцати одного муниципального образования Белгородской области в размере 0,029 Гкал/кв.м в месяц (за исключением городского округа "Город Белгород", где этот же показатель составляет 0,0257 Гкал/кв.м в месяц) нарушает права и законные интересы граждан при осуществлении расчетов с ресурсоснабжающими организациями как в виде завышения сумм, подлежащих оплате за данную коммунальную услугу, так и их занижения у отдельных потребителей.
Участвовавшие в судебном заседании прокуроры поддержали заявленные требования.
Представители Комиссии возражали против удовлетворения заявления, считая оспариваемый Приказ № 17/27 в части приложения к нему принятым во исполнение предоставленных Комиссии полномочий, не противоречащим действующему законодательству и не нарушающим права, свободы и законные интересы населения Белгородской области.
Выслушав объяснения прокуроров и представителей заинтересованного лица, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Белгородский областной суд признает наличие оснований для удовлетворения заявленных требований.
В соответствии с пунктом 16 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы.
Частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии - исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Порядок установления нормативов потребления коммунальных услуг (холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, отопление) и требования к их формированию определены вышеупомянутыми Правилами.
Пунктом 3 Правил установлено, что нормативы потребления коммунальных услуг утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Постановлением правительства Белгородской области от 13.12.2010 № 422-пп в качестве органа исполнительной власти Белгородской области, уполномоченного на установление нормативов потребления коммунальных услуг, определена Комиссия по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области.
В соответствии с пунктом 3.10 Положения о Комиссии, утвержденного постановлением правительства Белгородской области от 03.06.2013 № 204-пп, для выполнения возложенных задач Комиссия утверждает нормативы потребления коммунальных услуг.
Таким образом, Комиссия, издав оспариваемый в части Приказ № 17/27, действовала в пределах предоставленных ей полномочий.
Между тем, суд считает, что делегированные Комиссии полномочия реализованы ею с нарушением вышеназванных Правил.
В пункте 9 Правил предусмотрено, что установление нормативов потребления коммунальных услуг производится по инициативе уполномоченных органов, ресурсоснабжающих организаций, а также управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных или иных специализированных потребительских кооперативов либо их объединений.
Нормативы потребления устанавливаются в отношении коммунальных услуг, предоставляемых в жилых помещениях, а также коммунальных услуг, предоставляемых на общедомовые нужды, по каждому виду предоставляемых коммунальных услуг, которые определяются степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома (пункт 10 Правил).
Согласно пункту 11 Правил нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды устанавливаются едиными для многоквартирных домов и жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства, а также расположенных в аналогичных климатических условиях. При различиях в конструктивных и технических параметрах, степени благоустройства, а также климатических условиях, в которых расположены многоквартирные дома или жилые дома, нормативы потребления коммунальных услуг дифференцируются в соответствии с категориями многоквартирных домов и жилых домов, предусмотренными приложением № 2 к настоящим Правилам.
При наличии в субъекте Российской Федерации многоквартирных домов и жилых домов, имеющих конструктивные и технические параметры, степень благоустройства, не предусмотренные категориями жилых помещений, определенными в приложении № 2 к настоящим Правилам, по решению уполномоченного органа категории многоквартирных домов и жилых домов могут быть дополнены.
При определении норматива потребления коммунальной услуги по отоплению учитываются такие конструктивные и технические параметры многоквартирного дома или жилого дома, как материал стен, крыши, объем жилых помещений, площадь ограждающих конструкций и окон, износ внутридомовых инженерных систем (пункт 4 Правил).
Нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды устанавливаются в соответствии с требованиями к качеству коммунальных услуг, предусмотренными законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 12 Правил).
Срок действия нормативов потребления коммунальных услуг составляет не менее 3 лет, и в течение этого периода нормативы потребления коммунальных услуг пересмотру не подлежат, за исключением случаев, предусмотренных настоящими Правилами. Изменение нормативов потребления коммунальных услуг осуществляется в порядке, определенном для их установления (пункты 14, 15 Правил).
В соответствии с пунктами 13 и 19 Правил нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды устанавливаются с применением метода аналогов или расчетного метода с использованием формул согласно приложению № 1 к настоящим Правилам.
В пунктах 21 и 22 Правил закреплено правило о приоритете метода аналогов, предусматривающего определение норматива потребления на основании данных о фактическом потреблении коммунальных ресурсов по приборам учета, по сравнению с расчетным методом.
При этом пунктом 21 предусмотрена процедура оценки представительности выборки, которая определяется необходимым количеством многоквартирных домов или жилых домов, на основании данных о расходах коммунальных ресурсов по приборам учета в которых можно определять нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды в отношении всех многоквартирных домов или жилых домов с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства многоквартирного дома или жилого дома и климатическими условиями.
Необходимое количество многоквартирных домов или жилых домов обнаруживается по результатам анализа выборки и зависит от количества домов, имеющих сходные параметры в группе, в которой можно проводить сравнение, и определяется по формуле 1 приложения к данным Правилам.
Согласно формуле 2 приложения к Правилам объем предварительной выборки по каждому типу многоквартирного дома с аналогичными конструктивными и техническими параметрами, степенью благоустройства должен быть не менее 10 домов.
Другим условием применения метода аналогов является соответствие технической эксплуатации внутридомовых инженерных систем правилам пользования жилым помещением и содержания общего имущества в многоквартирном доме.
В силу пункта 22 Правил расчетный метод применяется в случае невозможности применения метода аналогов по причине отсутствия или недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг в многоквартирных домах или жилых домах, отвечающих условиям представительности выборки для проведения необходимых измерений.
Таким образом, переход к расчетному методу не может быть осуществлен без обоснования причин, которые делают невозможным использование метода аналогов.
Как видно из материалов дела, вопреки этому доказательств невозможности использования метода аналогов при утверждении нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению на территории Белгородской области представителями Комиссии в суд не представлено, несмотря на то, что такая обязанность возлагается на органы государственной власти и должностных лиц, которые приняли нормативный правовой акт.
Вывод о недостаточности данных приборного учета потребления коммунальных услуг по категориям домов Комиссия обосновала использованием сведений, содержащихся в приложении "Планируемые показатели выполнения Подпрограммы" к постановлению правительства Белгородской области от 10.03.2009 № 80-пп "О Подпрограмме перехода на отпуск коммунальных ресурсов потребителям в соответствии с показаниями коллективных (общедомовых) приборов учета ресурсов в Белгородской области на 2009 - 2012 годы" (в редакции от 12.03.2012).
Между тем, в приложении указано только количество домов в разбивке по муниципальным образованиям области, которое корректировалось с каждым изменением, внесенным в подпрограмму. Комиссия не осуществляла сбор данных сведений в установленном Правилами порядке, а потому они не подлежали применению для целей установления нормативов.
Кроме того, как указали представители Комиссии, они не учитывали информацию о количестве домов, оснащенных приборами учета в период с января по март 2012 года.
При таком положении дел суд считает, что Комиссия уклонилась от возложенных на нее обязанностей по формированию объема выборки домов для установления нормативов.
В материалах дела отсутствуют и данные о том, что техническая эксплуатация внутридомовых инженерных систем не соответствовала правилам пользования жилыми помещениями и содержания общего имущества в многоквартирном доме, утверждаемым Правительством Российской Федерации, что препятствовало бы использованию аналогового метода.
Суд приходит к выводу о том, что Комиссия применила расчетный метод определения норматива потребления коммунальной услуги произвольно, при отсутствии предусмотренных Правилами причин.
Являются убедительными и доводы прокурора о несоответствии установленных на территории Белгородской области нормативов потребления коммунальной услуги по отоплению требованиям пунктов 4 и 11 Правил.
Как указано выше, нормативы потребления коммунальных услуг в жилых помещениях и нормативы потребления коммунальных услуг на общедомовые нужды устанавливаются едиными для многоквартирных домов и жилых домов, имеющих аналогичные конструктивные и технические параметры, степень благоустройства, а также расположенных в аналогичных климатических условиях.
Представителями заинтересованного лица не приведено ни одного убедительного довода, обосновывающего неприменение названных положений Правил, по смыслу которых единый норматив устанавливается только в отношении домов одной категории.
Заинтересованное лицо не предоставило доказательств, подтверждающих, что все дома на территории двадцати одного муниципального района, для которых установлен единый норматив в размере 0,029 Гкал/кв.м в месяц (как и в пределах города Белгорода, где действует единый для данного образования норматив - 0,0257 Гкал/кв.м в месяц), имеют одинаковые конструктивные и технические параметры, степень благоустройства.
Высказанное в ходе разбирательства мнение уполномоченного лица о том, что пункты 4 и 11 Правил включены в раздел "Общие положения" и не подлежат применению в случае использования специальных положений, содержащихся в разделе VI Правил при расчете норматива расчетным методом, является несостоятельным.
Совокупность параметров, используемых в формулах при определении нормативов потребления коммунальных услуг как аналоговым способом, так и методом расчета, указывает на необходимость учета принципа дифференциации групп домов (формулы 1 - 5, 18 - 20).
Так, в рамках расчетного метода часовая тепловая нагрузка на отопление многоквартирных домов или жилых домов, не оборудованных приборами учета тепловой энергии, определяется исходя из показателей, содержащихся в проектной документации домов. В случае отсутствия проектной документации часовая тепловая нагрузка определяется по паспортам домов. При отсутствии указанных документации и данных часовая тепловая нагрузка определяется с использованием таблицы 4, в которой значение нормируемого удельного расхода тепловой энергии на отопление дома дифференцируется в зависимости от этажности и года постройки домов.
Более того, внесенными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.12.2014 № 1380 изменениями в пункт 11 Правил прямо предусмотрена дифференциация норматива в соответствии с категориями многоквартирных домов и жилых домов, установленными приложением № 2 к настоящим Правилам. В частности, таблица 6 приложения № 2 к Правилам определяет форму, по которой должны устанавливаться нормативы потребления коммунальной услуги по отоплению, отличающиеся по категориям домов в зависимости от года их постройки (до 1999 года и после), этажности, от материала стен (из камня и кирпича; из панелей, блоков; из дерева, смешанных и других материалов).
Вопреки мнению заинтересованного лица, данные изменения не ввели в действие принцип дифференциации, а приняты в развитие ранее закрепленных положений, которые Комиссия не учитывала при издании оспариваемого Приказа, поскольку, как указано выше, и в рамках расчетного метода должны были учитываться как минимум этажность и год постройки домов.
Ссылки Комиссии на то, что подпунктом "а" пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 17.12.2014 № 1380 ей предоставлено право привести действующие нормативы в соответствие с новыми требованиями Правил до 31.12.2016, а потому отсутствует целесообразность отмены действующих в настоящее время нормативов, которые все равно будут изменены, не свидетельствуют о законности нормативного правового акта. Во-первых, отказ в удовлетворении требований заявителя по названному основанию не предусмотрен законом. Во-вторых, уже на момент принятия оспариваемого акта он не соответствовал приведенным положениям Правил.
Являются неубедительными и доводы Комиссии о том, что удовлетворение требований приведет к нарушению положений Распоряжения Правительства Российской Федерации от 01.11.2014 № 2222-р для Белгородской области. Названный акт не регулирует вопросы определения и установления нормативов потребления коммунальных услуг. Документом утверждены только индексы изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги в среднем по субъектам Российской Федерации на 2015 год и предельно допустимые отклонения по отдельным муниципальным образованиям от величины указанных индексов на 2015 - 2018 годы.
Доводы представителей Комиссии о том, что прокурором в нарушение требований гражданского процессуального законодательства не указаны данные, конкретизирующие, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, противоречат позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 7 Постановления от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", согласно которому при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания упомянутых данных, поскольку статья 251 ГПК Российской Федерации не возлагает на него такую обязанность.
Суд также отмечает неопределенность содержания оспариваемого приложения к Приказу. В названии приложения указано на установление норматива в отношении жилых домов и нежилых помещений, в то время как таблица приложения содержит норматив, установленный только для жилых помещений. Таким образом, оспариваемый в части приложения акт вызывает неоднозначное толкование, что является самостоятельным основанием для признания его недействующим.
Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Принимая во внимание, что до вынесения судебного решения оспариваемое приложение к Приказу применялось, порождая правовые последствия для населения области и ресурсоснабжающих организаций, оно подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что решение суда общей юрисдикции о признании нормативного правового акта субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону не является подтверждением недействительности акта, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией Российской Федерации порядке конституционного судопроизводства (Постановления от 16.06.1998 № 19-П, от 11.04.2000 № 6-П, от 27.01.2004 № 1-П, от 04.03.2004 № 73-О). Аналогичная позиция высказана Верховным Судом Российской Федерации в Определении от 31.10.2012 № 78-АПГ12-19.
При таких обстоятельствах признание судом недействующим приложения к Приказу со дня введения его в действие, как того требует прокурор, не отвечает положениям действующего законодательства и руководящим разъяснениям высших судебных органов.
Руководствуясь статьями 194 - 199 ГПК Российской Федерации, суд

решил:

заявление заместителя прокурора Белгородской области о признании недействующим приложения к приказу Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области от 30.08.2012 № 17/27 "Об утверждении нормативов потребления населением коммунальных услуг по отоплению на территории Белгородской области при отсутствии приборов учета" в редакции приказа Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области от 31.05.2013 № 6/3 удовлетворить.
Признать приложение к приказу Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области от 30.08.2012 № 17/27 "Об утверждении нормативов потребления населением коммунальных услуг по отоплению на территории Белгородской области при отсутствии приборов учета" в редакции приказа Комиссии по государственному регулированию цен и тарифов в Белгородской области от 31.05.2013 № 6/3 недействующим с момента вступления решения в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Белгородский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 24.02.2015.

Судья
Белгородского областного суда
С.Л.САМЫГИНА


------------------------------------------------------------------